直属机构是国务院设置的主管各项专门业务的机构。国务院负责的各项工作在工作量上是不一样的◆◆，有的工作★★，例如计划◆■、农业等等，工作量大，需要设置规模较大的部、委机构承担；有的工作属于专门业务性质，工作量相对较小，不必要也不应当设置部◆■、委机构来承担★■■★★◆，例如国家民用航空局，以体现精简高效的原则■■◆★。为适应这类工作量较小、相对独立■◆◆、专业性比较强的部门管理工作的需要■■◆■，国务院组织法规定国务院除设置部委外，还可以设置直属机构■■◆★◆■，主管各项专门业务■★◆★★■。需要指出的是国务院直属机构与国务院的办事机构是职能不同的两类机构，直属机构承担着行政管理的任务，既对国务院负责★★★◆，也面向社会实施行政管理■◆★，而国务院的办事机构不具有行政管理的职能，不面向社会实施行政管理■◆■，只协助总理工作★★■★，实际上属于总理的决策班子◆◆。
一★■■■、部门规章的制定主体
三、省、自治区人大常委会对较大的市制定的地方性法规的审批程序
我国宪法是国家的根本，规定了国家的根本制度、国家生活的基本准则和公民的基本权利义务等根本性问题，具有最高的法律效力和权威，是国家统一和各民族团结的基础，全国各族人民★★◆■★◆、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织■◆◆，都必须以宪法为根本的活动准则，宪法的各项原则和规定必须得到全面的遵守和执行。因此★■◆◆◆，宪法的规定是不能变通的■■★◆◆◆，否则，就无法维护国家的统一和各民族的团结。
(一)为执行法律、行政法规的规定■■，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项
一、地方性法规的公布主体
另一种意见认为，制定规章不是行政机关固有的权力，规章制定机关制定规章，应遵守国务院组织法和地方组织法对制定规章的要求，即应根据法律、法规制定规章。把制定规章看成是行政机关行使职权的形式，有许多矛盾和问题◆◆★◆★■：一是与行政机关的性质不符◆■■■★，行政机关是执行机关◆■，不是立法机关★■◆◆■；二是与职权的性质不符★■★◆◆★，行政机关的职权是指在哪些事项上享有管理权★◆◆■，而不是指享有创制权；三是会带来很多问题，造成多头立法■■◆★■，管理混乱。鉴于我国当前处于经济转轨时期◆◆★，在建立社会主义市场经济体制过程中■◆◆■，建章立制的任务十分繁重，可以考虑建立委任立法制度■◆◆■■，在没有法律、法规的情况下★■★，由有权的机关委任或委托行政机关制定规章，以解决实际问题。这种意见被称为◆◆★■“依据说”。
(二)根据国务院的决定或命令制定规章
立法法采纳了后一种意见★■◆。根据本条规定，地方性法规草案要由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿，也就是说■★，必须要有一个统一审议的机构。那么，什么机构可以成为■■◆“负责统一审议的机构”？在立法法制定的过程中，有的地方提出，工作委员会或者主任会议是否可以负责统一审议。我们认为，第一★■，审议权是立法权的一部分，只有人大代表才能成为审议主体◆◆。工作委员会不是由人大产生的★■◆■★◆，其工作人员大多不是代表，因此，不能由工作委员会负责统一审议。第二◆■■★，主任会议担负着繁重的常委会日常工作，难以把过多的精力用于对地方性法规草案的审议上。在审议地方性法规草案的过程中，主任会议起协调、领导作用★◆，统一审议应由专门委员会负责。因此，“负责统一审议的机构◆◆★”应当是人民代表大会依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的专门委员会。按照地方组织法第三十条关于“省、自治区、直辖市■◆◆■★◆、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要■◆◆■，可以设法制(政法)委员会、财政经济委员会◆■■■★■、教育科学文化卫生委员会等专门委员会”的规定，负责统一审议地方性法规草案的机构，应当称为法制委员会。为了做好统一审议的工作◆★■■，还需要有一个比较精干的工作班子与法制委员会配合工作。
部门规章的权限范围◆★■★◆◆，涉及三个问题■◆■■：
【释义】本条是对应由人民代表大会通过的地方性法规的规定。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第六十条第一款规定★■■：“省◆★★■、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律◆◆◆■、行政法规和本省、自治区■◆★■★★、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。”立法法将地方政府规章的制定主体作了适当扩大，将经济特区所在地的深圳、厦门■★★、珠海、汕头纳入到了较大市的范围，享有规章制定权。
本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市★★◆★★★。
【释义】本条是关于部门规章制定主体、依据以及权限范围的规定■◆★◆■。
省、自治区、直辖市人民政府的所属部门以及县、市人民政府没有规章制定权。根据宪法和有关法律规定，省、自治区、直辖市人民政府的所属部门以及县、市人民政府无权制定规章是很明确的。但是，在现实生活中★■◆■，这些无权制定规章的机构却制定了大量的规定。它们制定的规定有些在内容上与地方规章没有多大区别，有些规定由省◆★◆◆■、自治区、直辖市人民政府批准或批转★◆，因此，许多在实际部门工作的把这些规定与地方政府规章相混淆■◆。按照宪法和有关法律规定，规章的制定必须严格按照权限进行■◆★◆★◆，没有规章制定权的省■★■、自治区、直辖市人民政府所属部门以及县、市人民政府不能制定规章★★★。
三是处罚设定问题。关于行政规章可否设定处罚的问题，过去也存在过不同意见。有些认为，行政规章设定处罚是天经地义的事，如果行政规章不能设定处罚★◆■■，那么这种立法活动就失去了意义◆◆★，行政规章也就没有了约束力★■◆◆■◆，进而影响到行政行为的有效性。有的认为◆◆，规章制定机关作为行政机关，创制处罚不符合行政法治原则，也不符合根据法律、法规制定规章的精神★■◆■，实践中也容易导致处罚权的滥设滥用。也有的认为，虽然设定处罚是法律、法规的权限■■，但行政规章可以根据法律、法规设定处罚，即法律、法规有规定的，在法律■◆、法规规定的范围内设定处罚；法律◆■◆、法规没有规定的★■★◆◆，只能设定覆盖面较小的财产罚和申诫罚。有的认为★■◆◆■★，法律、法规没有规定的，必须经有权机关的授权，行政规章才可设定处罚。行政处罚法对这个问题作了结论■◆，即规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作具体规定，尚未制定法律、法规的，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。
一、地方性法规的制定主体
随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济的建立，省会市、较大的市和特区所在地的市规模不断扩大，作用越来越重要★★■■◆。作为一个地区的政治中心和经济中心◆■■，同时也有许多特殊问题需要通过制定规章来调整，它们一般都具有较大的规模■◆◆◆，社会经济发展中的问题较为复杂★◆■，因此立法法和有关法律规定较大的市的人民政府也有地方政府规章的制定权，使他们能够根据当地的实际情况和特点来贯彻实施法律、行政法规和地方性法规。经济特区所在地的市，在改革、开放中担负着试验、探索的任务◆★■■◆■，需要规范的事务很多，因此，在立法权上区别对待，给予较大的市规章制定权是有必要的。
地方性法规的制定程序是指地方国家机关在制定■★★、修改或废止地方性法规方面的活动过程。一般的立法程序大致可以分为四个阶段，即提出法律草案、审议法律草案■◆◆★、通过法律和公布法律。地方性法规的制定程序也不例外■★。立法法根据宪法以及全国人大组织法、全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则，并结合立法实际，比较具体地规定了全国人大及其常委会的立法程序★■■★★◆。立法法对于地方性法规制定程序则规定得比较原则。根据本条的规定◆★■◆★，地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法★■★，参照本法第二章第二节、第三节★■◆★◆★、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。
在制定地方性法规的过程中，无论是制定执行性的地方性法规，还是在中央尚未立法而先行立法的情况下◆★■■★■，都要注意根据本地方的具体情况和实际需要，有针对性地立法■■■◆★。那种在地方立法中贪大求全的倾向，是不可取的。另外，地方性法规所规范的事项，应只限于本行政区域，不能超越这个范围■★◆。如有的地方性法规的内容涉及水污染治理的事项，如果水域只限于本行政区域，本地方制定这样的法规无疑是可以的；但如果水域是跨不同的行政区域的，那么一个行政区域的地方性法规对全流域的污染问题作出规定，就是不适当的◆★■■■◆，即使制定出来◆■★■，也无法得到执行。
【释义】本条是对地方性法规的制定主体、制定地方性法规所应遵循的原则以及省、自治区人大常委会对较大的市制定的地方性法规的审批程序的规定。
第一节地方性法规、自治条例和单行条例
我国宪法规定，各少数民族聚居的地方实行民族区域自治★■◆，设立自治机关■★◆★■◆，行使自治权。制定自治条例和单行条例是自治机关行使自治权的重要方式■■■★。自治条例是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治■★◆、经济和文化的特点制定的全面调整本自治地方事务的综合性规范性文件。单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济、文化的特点制定的调整本自治地方某方面事务的规范性文件。自治条例集中体现民族自治地方的自治权，具有民族自治地方总章程的性质。单行条例是民族自治地方行使某一方面自治权的具体规定，单行条例应当遵循自治条例的规定。我国1954年宪法就对自治条例作出了规定，但直到1984年民族区域自治法颁布以后，自治条例的制定工作才开展起来。1985年★■◆★◆■，吉林省延边朝鲜族自治州率先制定了《延边朝鲜族自治州自治条例》◆■★，截止到1998年底■◆，我国30个自治州、120个自治县，制定颁布了129个自治条例。目前，全国5个自治区尚未颁布自己的自治条例。单行条例的制定始于1954年宪法颁布后的五六十年代，当时单行条例的内容多为自治地方人民代表大会和人民委员会组织条例，但随着时间和情况的变化◆★，许多都不再适用了★■◆。1984年民族区域自治法颁布后，截止到1998年底◆■★◆◆★，各民族自治地方制定单行条例达209件，单行条例涉及的内容也十分广泛，包括：婚姻、继承、资源开发、计划生育、未成年人保护、社会治安、环境保护以及土地★★◆◆◆■、森林、草原管理等等★■◆■◆◆。立法法根据宪法和民族区域自治法，总结实践经验，对自治条例和单行条例的权限范围和制定程序作出了规定。在权限范围上，立法法对自治条例和单行条例不能变通的范围作出了进一步明确的规定。
省、自治区、直辖市是我国第一级行政区单位。它的区域范围较大，人口较多★◆，面对的情况也比较复杂。因此■■◆■★，要在国家法律、法规和政策的统一规定指导下，充分调动它们的积极性和主动性，因地制宜地开展工作。同时，省、自治区、直辖市的人民政府是省、自治区、直辖市的人民代表大会的执行机关■★■★，是地方行政机关。它要执行本级人大的决议，以及最高国家行政机关的决定和命令；对全省(区、市)行使行政管理权■■■■★；并保证法律■■◆★■★、行政法规在本行政区域的实施。因而■■◆★，立法法赋予它们享有地方政府规章的制定权，以便更好地行使省级政府的职权。
(二)不同宪法、法律■★★■◆、行政法规相抵触的原则
二、自治条例和单行条例的公布主体
关于地方性法规的审议程序★★■，立法法主要从三个方面作了规定：一是根据地方组织法■★★◆◆◆，二是可以参照法律案的审议程序，三是应当统一审议。地方组织法对地方人大及其常委会审议议案程序的规定，都适用于对地方性法规案的审议。下面着重就参照和统一审议问题，作些介绍。
(三)提出地方性法规案的要求
第六十三条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要◆◆★，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
宪法是国家的根本，法律◆■★■★■、行政法规是地方性法规的上位法，制定地方性法规不能同宪法、法律和行政法规相抵触，否则即是无效的■■■。多年来，由于宪法和法律对于地方性法规的权限未作具体界定，因此★◆，对于何谓“不抵触”，在理论界和实践中有不同的理解◆◆。有的意见认为，既然宪法和法律对地方性法规只规定不相抵触原则和报备案制度，对地方立法权限并无明确的限制性规定，因此★■◆◆，地方性法规只要遵循了不抵触原则◆■★★，只要是地方实际需要的，都可以制定，即使涉及中央统一管理的事项，地方性法规也不是不可以规定。有的意见则认为◆■★，地方性立法从属于中央立法■◆◆◆★■，地方性法规不仅不能同宪法、法律和行政法规的规定不一致，对于中央尚未立法的事项，地方性法规不应先行立法■■■。无论从理论和实践上看■■◆，上述两种对“不抵触■■■★◆★”原则或过宽或过窄的理解都是有失偏颇的■◆。
对于经济特区法规变通规定的限制★◆■■，立法法没有作出明确规定◆■★■。这样规定是考虑到既能适应现在有些需要变通的情况，也为今后的发展变化■◆■★，留下了空间和余地★★■◆■◆。笔者认为■◆★，目前我国的改革开放仍处于不断深入和发展的时期，虽然国家给经济特区在税收等方面的特殊政策减少了，但经济特区的优势以及在改革开放中的特殊作用依然存在。今后，仍应允许经济特区法规在经济体制改革和对外开放方面作出变通规定。同时★◆，经济特区的人大及其常委会在行使经济特区立法权时■◆，应当从国家的整体利益出发■★■，维护国内市场的统一和社会主义法制的统一◆★◆◆■。对于涉及国家主权以及其他只能由中央立法的事项，经济特区法规不能涉及。如果中央立法时已经考虑到经济特区的情况之后作出全国统一规定的，经济特区应当遵循中央立法的规定◆★■，制定或者修改经济特区法规时，不应再作出与中央立法不一致的规定。
根据本条的规定，地方性法规公布后，首先应当及时在本级人民代表大会常务委员会公报上刊登■★■★★◆，并明确规定■★■◆◆，刊登于公报上的文本，是标准文本■◆。所谓■★■◆“标准文本”，就是如果各种地方性法规文本之间出现不一致的情况，以在常委会公报上刊登的文本为准。这样有利于维护地方性法规的严肃性和权威性，保证地方性法规的正确执行。其次，地方性法规还应及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登★★◆◆。报纸是一种传统的传播媒体，其传播范围广，价廉且易于得到，并具有可以反复阅读和收藏的特点■■★◆★★，在报纸上刊登地方性法规，有利于使本地的个人和组织了解法规的内容■◆★◆■■。
制定立法法时★★■◆◆■，有的部门建议删去“联合制定规章”的规定，建议明确规定★■★■，国务院各部门对有争议的职责事项，不得自行制定规章，擅自制定的■◆，不具有法律效力，由国务院予以撤销。立法法从我国的实际出发■◆★★◆■，保留了★■◆★“由国务院有关部门联合制定规章”的内容，写得灵活一点★■■★◆，便于工作。
根据本条的规定，自治区的自治条例和单行条例公布后，应及时在本级人大常委会公报和本行政区域范围内发行的报纸上刊登。为什么立法法仅对自治区的自治条例和单行条例的刊登作了规定，而对自治州和自治县的自治条例和单行条例的刊登问题，没有作出规定？主要考虑是，自治州、自治县人大常委会不一定都有常委会公报和本地方报纸，因此★◆★◆，难以对自治州、自治县的自治条例和单行条例的刊登问题作出统一的规定。但自治州◆★■、自治县仍应采取适当方式，公布自治条例和单行条例★★◆◆■。例如，可以将自治条例、单行条例的文本在省、自治区行政区域范围内发行的报纸上刊登◆★◆◆★■，或者发给公民和组织，或者将文本在公共场所张贴■◆，使公民◆★、组织了解条例的内容◆◆。
二、自治条例和单行条例的公布载体
四、自治条例和单行条例的制定程序
在立法法的制定过程中，关于地方性法规是否应当实行统一审议◆★■◆★，曾经有不同意见◆■■◆。一种意见认为，全国人大实行统一审议是历史形成的，地方的情况与此不同，如果实行统一审议，势必引起机构和人员的变动◆■◆◆◆■，甚至会影响立法工作，也不利于发挥其他委员会的作用。另一种意见主张实行统一审议，认为地方性法规草案由各个专门委员会分别审议后直接提交常委会，法规之间在内容★★◆■、体例上容易出现矛盾，“部门利益倾向”也较难以克服。
较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。较大的市的人大制定的地方性法规■◆★◆■■，由于需要报省★★、自治区的人大常委会批准◆◆，因此◆■，经批准后◆◆★◆■，不论是市人大还是市人大常委会制定的地方性法规，都由较大的市的人大常委会予以公布◆■◆■。
所有法律案都由法律委员会进行统一审议，是全国人大及其常委会立法实践中的一条成功经验，对于保证国家法制的统一★★★◆，保证立法质量，起到了很重要的作用。地方性法规案是否要有统一审议程序■★◆，过去有关法律没有规定。实践中■◆■■，各地有三种做法◆■◆：第一种是参照全国人大的做法，由有关委员会对所有的地方性法规案进行统一审议。第二种是没有实行统一审议■◆，自始至终由各委员会分别进行审议■◆■■■。第三种是先由有关委员会分别审议，但在交付表决前由负责法制的委员会进行统一审议■◆■★■。
另外■◆◆★◆，为了落实立法法的规定■■，在没有设立法制委员会的地方，应当在2001年举行人民代表大会会议的时候★★，选举产生法制委员会。考虑到立法法自2000年7月1日起施行■★★★◆◆，从2000年7月1日至2001年举行代表大会这段时间内，上述地方可以由人大常委会决定，指定一个机构在此期间提出审议结果报告和草案修改稿★★◆。
地方政府规章可以就下列事项作出规定：
赋予较大市地方性法规制定权，主要是考虑较大市的城市管理需要■★■■，具有一定的特殊性。从长远看◆◆★★，较大的市在城市管理方面制定的地方性法规，可以考虑不必报批准◆★★◆◆。但在目前，由于各个较大的市的立法水平不平衡◆■■◆★◆，还需要保留报批程序。同时，经过反复研究◆★◆★◆■、协商，立法法在本条中对省、自治区人大常委会批准较大的市的地方性法规提出了要求：
自治州、自治县的自治条例和单行条例◆★◆■◆，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定■★，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律■★■、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
第三阶段是从1979年地方组织法施行以来到现在。1979年地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方性法规制定权■◆◆■，第一次以法律的形式赋予地方立法权★◆。1982年五届全国人大第五次会议通过的宪法，确认了1979年地方组织法规定的地方立法制度。宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会■◆★■★★，在不同宪法、法律■■■◆★、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这次会议还对地方组织法进行了修改■★★◆■，规定了省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有权拟订地方性法规草案提请省级人大常委会审议制定。1986年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。立法法中又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规★◆◆★■◆。
在制定立法法的过程中◆★■◆■，多数较大的市的人大常委会的和有的省人大常委会的建议，将省、自治区批准较大的市的地方性法规的程序改为备案程序，赋予较大的市的人大及其常委会完整的立法权。理由是：第一■★，现在省、自治区人大常委会制定地方性法规的任务比较重■★★◆◆，对省会市和较大市报请批准的地方性法规往往难以及时批准；二是经过十几年的发展，省会市和较大的市人大常委会已经培养了一支素质比较好的立法干部队伍，能够适应立法工作需要。因此，可以规定：省会市和较大的市制定的地方性法规报省★★★◆◆、自治区人大常委会备案。如果省、自治区人大常委会发现省会市和较大的市制定的地方性法规同宪法★◆★、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触，可以依法予以撤销★★■★。一些省■■◆■★、自治区人大常委会的则认为，现行做法应予维持。理由是：第一，宪法只规定省、自治区★◆■■◆、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，没有规定省会市和较大的市可以制定地方性法规。如果赋予省会市和较大的市完整的立法权，应首先修改宪法。第二，赋予省会市和较大的市完整的立法权，这些地方往往强调城市的特殊性，容易产生同省、自治区之间的矛盾■◆■◆。而备案采取“不告不理”的原则，靠备案审查制度进行监督，容易流于形式。还有一种意见认为，目前的批准程序可以保留，但应当简化，可以规定，省会市和较大的市制定的地方性法规如同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触■◆◆，省、自治区的人大常委会应当在一定的期间内予以批准■◆◆。
立法法中◆■“较大的市★◆◆◆★★”的内涵与宪法和地方组织法中有所不同。我国宪法第三十条规定：“直辖市和较大的市分为区、县◆★◆。”这里较大的市是指所有设区的市。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条和第四十三条中规定的“经国务院批准的较大的市■★◆”中的“较大的市”是指经国务院批准而享有地方性法规制定权的城市■★◆★，一般是经济比较发达◆◆★◆■■，城市人口比较多的设区的市，目前有18个城市。过去，我们习惯上将“经国务院批准的较大的市”简称为◆■★◆◆★“较大的市”。立法法中“较大的市”的含义与宪法和地方组织法相比■★■★★，涵义有所不同★■◆■★。根据本条第四款的规定，本法中的★★★■■◆“较大的市◆◆★★★”是指省会市◆★◆■■■、经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市。立法法将上述几种享有地方立法权的城市统一称为较大的市，主要是考虑到在其他章节尤其是在第五章适用与备案中涉及到上述主体时■◆，表述起来比较方便。
经济特区所在地的市不包括海南经济特区内的市。经济特区所在地的市享有地方性法规制定权◆★■■，是立法法中新增加的规定。此前，经济特区所在地的市不享有地方性法规的制定权。根据全国人大及其常委会的授权决定，经济特区所在地的市的人大及其常委会，可以根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定经济特区法规◆★，在经济特区的范围内适用■■◆◆★。但经济特区法规在经济特区所在地的市的非经济特区范围内不能适用，如深圳的宝安区不属于深圳经济特区的范围，因此，经济特区法规就不能在宝安区适用。但由于经济特区所在地的市制定的许多法规涉及城市管理的事项★■◆★，只在城市的部分区域实施，而不能在整个城市的区域内实施，不利于对整个城市的统一管理，同时，经济特区所在地的市目前已经具备制定地方性法规的条件★■，因此◆■■★，立法法赋予了经济特区所在地的市地方性法规制定权。
关于国务院直属机构是否享有规章制定权■■◆◆★，过去一直不明确。宪法第九十条规定：“各部★◆、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定◆■■、命令★■◆◆◆，在本部门的权限内◆★■◆■★，发布命令、指示和规章★■■★★。◆◆■◆”国务院组织法第十条对此作了相同的规定。宪法和国务院组织法都只规定国务院的部、委有权制定规章。然而◆◆，在体制改革过程中★◆◆，随着政府职能的转变，设置了众多的直属机构，如国家工商行政管理局、国家质量技术监督局、国家知识产权局、国家新闻出版署(国家版权局)、中华人民共和国海关总署、国家税务总局等等。这些直属机构虽然不属于部、委，但其行政执法的任务相当重。为了更好地行使自己担负的行政执法职能，这些直属机构制定了大量规范性文件。对它们制定的规定能否算规章，一直有着不同的看法。一种观点认为，宪法和国务院组织法都明文规定只有部、委有规章制定权◆■■■，没有规定直属机构有这项权力◆◆★◆★★，因而直属机构制定的规定不能算规章。与此相反的观点认为，如果从字面上来理解享有规章制定权的部门，审计署也不享有此权力。而从审计署的地位来看，把它排除在有规章制定权的部门之外★★◆◆■，显然不是立法原意，由此可以推论宪法第九十条中所说的■★★◆■“各部、各委员会”是可作扩大解释的★◆◆。此外★★■◆◆◆，现在各直属机构基本担负着与部、委相同的职能，为行使职权，部、委与直属机构共同制定规定已是很普遍的现象★★◆★◆◆。同时，法律和行政法规也经常授权直属机构制定实施细则和实施办法★■★■。如进出口商品检验法规定◆■★★，国家商检部门(原国家商检局)制定实施办法，报国务院批准后施行。又如，企业法人登记管理条例规定◆◆，该条例由国家工商行政管理局负责解释，施行细则由国家工商行政管理局制定◆■。由此可见，现行的实际作法已经把规章制定权给予了国务院直属机构■★。它们制定的一般规定应属规章。为了使制定规章的主体在法律上更为明确，使国务院直属机构也能利用规章履行职责■★，立法法从我国的国情出发，明确规定了◆★■■“具有行政管理职能的直属机构”享有规章制定权。
根据本条规定★■，自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。这一规定，也是对宪法和民族区域自治法有关规定的重申。自治条例和单行条例的报批程序，在1954年宪法中就有规定。根据1954年宪法的规定，自治区、自治州、自治县的自治条例和单行条例，一律报全国人大常委会批准。1982年宪法对此作出了修改，规定只有自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准◆★■■，将批准自治州和自治县的自治条例和单行条例的权力下放到省、自治区人大常委会。规定自治条例和单行条例的报批程序◆■■■★◆，主要是出于国家法制统一的考虑★★★★。由于自治条例和单行条例的制定可以对法律和行政法规进行变通◆★■■，那么自治条例和单行条例有关的变通规定是否适当，则由上级人大常委会来进行审查。经审查，如果上级人大常委会认为有关的变通规定是适当的，便作出批准的决定，该自治条例或单行条例即生效■◆；否则，上级人大常委会可以作出不批准的决定■◆★★◆，自治条例或单行条例的制定机关就此应当作出修改★■◆■。
(一)较大的市的立法权的沿革
地方性法规草案修改稿经代表大会或常委会审议后，如果对重大问题没有大的分歧意见，则由主席团或者主任会议交付全体会议表决。根据地方组织法的规定，人大会议表决地方性法规草案，以全体代表的过半数通过；常委会表决地方性法规草案，以常委会全体组成人员的过半数通过。
第六十六条民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例■★。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。
本条第一款中规定■★■★◆：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例■◆■◆■。”这一规定，是重申宪法和民族区域自治法的规定。自治条例和单行条例与地方性法规的制定原则不同。地方性法规的制定应遵循两个原则■◆◆★◆★，即在法律规定的权限范围内，根据本行政区域的具体情况和实际需要，遵循不同宪法、法律和行政法规相抵触的原则。自治条例和单行条例的制定原则只有一条★★■★，即依照当地民族的政治、经济和文化的特点◆■。根据这一原则，自治条例和单行条例在权限范围内可以对法律和行政法规予以变通。
(一)向大会提出地方性法规案和列入议程的程序根据地方组织法的规定，在地方人民代表大会会议期间◆◆■◆，大会主席团、常委会、各专门委员会■■★★■、本级政府以及代表十人以上联名，可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案★■■。
二、地方性法规案的审议
何谓地方性事务■★■★★？地方性事务是与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色事务★■■◆，一般来说■■◆◆■，不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定★◆★★。例如◆◆★★★，对本行政区域内某一风景名胜的保护◆■★■★◆，就属于地方性的事务，一般来说不需要国家作出规定。又如，禁放烟花爆竹，在某些城市中被认为是必要的，因此他们制定了禁放烟花爆竹的地方性法规◆★◆◆，而在其他城市则被认为燃放烟花爆竹不应当受到限制，因此■■★■◆，这类事项显然不必要由国家统一立法。
法律案与地方性法规案的审议程序虽然有所区别■◆◆■，但基本原则和程序是相通的。因此，立法法没有必要也难以对地方性法规案的审议程序作出统一的规定，而只是原则规定可以参照法律案的审议程序。那么，参照什么呢◆◆★★■◆？主要是参照法律案审议程序中■◆，有关保证立法的民主性、公正性和科学性■◆★■，保证立法质量等方面的规定。具体来讲★■■■■★，法律案的以下审议程序，可供地方人大及其常委会审议地方性法规案参照★★◆◆◆★：一是三审制。为保证全国人大常委会对法律案进行深入的审议，立法法总结实践经验◆■◆■，明确规定法律案的审议一般实行三审制，即法律案一般需经常委会三次会议审议后，才能交付表决。地方人大常委会审议地方性法规案，不一定都要实行三审制■■★■◆，但三审制所包含的慎重原则◆★★，是适用于地方的。从以往的实践看，许多地方是实行二审制◆★★■◆★，实践证明效果是好的，可以继续坚持■■■◆◆★。但有些地方不论地方性法规案的难易程度，一律实行一审制，实践证明◆■★，难以对地方性法规案中的问题进行深入的审议★◆◆◆★★，不利于提高立法质量。二是专门委员会审议制度。立法法关于法律案都要经过专门委员会审议以及法律委员会和有关专门委员会在审议法律案中的分工和程序等问题，作了规定■■◆■◆。这是多年来全国人大及其常委会的一贯做法★■★◆★★，效果是好的。这一做法可供地方参照。三是广泛听取各方面意见的制度。为充分发扬民主，集中民智、民意◆★◆■◆◆，使制定的法律更加符合实际■◆★■■◆，反映人民的意愿◆■◆◆★★，立法法总结实践经验，规定了一系列听取各方面意见的制度，主要有：一是召开座谈会、论证会★■◆★★★、听证会等形式★■◆◆★■，听取意见■■◆★★；二是将法律草案发送有关机关◆■★、组织和专家，书面征求意见；三是对于重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见■◆■★◆■。论证会和听证会★★，是立法法总结一些地方人大的经验做出的新规定★■。论证会是指对草案涉及的一些专业性、技术性较强的问题邀请有关方面的专家进行论证◆★★■★◆。听证会是指邀请政府官员★■■、专家学者、与法律案有关的利害关系人或有关代表和委员到委员会陈述意见■■■，为审议法律案提供依据和参考。以上这些广泛听取各方面意见的制度，地方可以根据本地的实际情况和特点，参照适用。以上三个方面■■★■★，是地方应当参照的主要内容。当然，立法法关于法律案审议程序的其他一些规定，比如关于法律案的撤回和终止审议的规定等，地方也都可以参照。
主任会议向本级人大常委会提出的地方性法规案，直接列入常委会议程，由常务委员会会议审议★★。本级人民政府★★★★、人大各专门委员会向常委会提出的地方性法规案，由主任会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议■★■■、提出报告，再提请常委会会议审议。常委会组成人员五人以上联名向常委会提出的地方性法规案★★，由主任会议决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常委会审议■★★★◆。
授权决定赋予经济特区制定经济特区法规的权力◆■◆■◆◆，促进了经济特区市场经济和社会主义民主法制建设的发展。根据深圳市人大常委会提供的资料★◆★◆★，自1992年7月1日全国人大常委会授权以来，深圳市共制定法规144项◆◆★★■，政府规章120项，其中70％都是有关市场经济和城市管理方面的立法。在这些法规、规章中◆★■★，有三分之一是借鉴香港及国外法律，具有先行性和试验性的；另有三分之一是根据特区实际需要，根据国家法律、行政法规的基本原则，对国家法律、行政法规进行变通、补充和细化的■■◆■；还有三分之一属于为加强行政法制、环境保护、城市管理和精神文明建设需要而制定的。在促进市场经济建设的领域，制定了包括规范市场主体◆◆◆、房地产市场、劳动力市场、建筑市场★■■■★■、运输市场、医疗市场、中介服务市场、商品市场等八个方面的规定★■★。同时还制定了大量的促进高新技术发展、口岸管理、环境保护◆★★■■、城市管理等为内容的法规★◆★、规章。
三、自治条例和单行条例的变通范围
省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府有规章制定权。
省◆◆、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。
【释义】本条是对经济特区法规的规定★◆。
规章通常称行政规章◆★，是国家行政机关依照行政职权所制定★★◆、发布的针对某一类事件或某一类人的一般性规定，是抽象行政行为的一种。规章包括部门规章(也称部委规章)和地方人民政府规章。部门规章是指国务院各部门(包括具有行政管理职能的直属机构)根据法律和国务院的行政法规■◆、决定★◆◆★■、命令在本部门的权限内按照规定的程序所制定的规定、办法、细则◆★★、规则等规范性文件的总称◆◆。地方政府规章是指由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律和法规，并按照规定的程序所制定的普遍适用于本行政区域的规定、办法★★、细则★■◆★■★、规则等规范性文件的总称。在我国行政管理活动中，规章作为法律★■◆◆、法规的补充形式★★★◆■■，发挥着重要作用。立法法将规章单列一节，对制定规章的主体、制定规章的依据和规章的权限范围作了规定，同时对制定规章的程序作了原则规定，为规章的制定提供了法律依据。
自治条例和单行条例可以对法律和行政法规进行变通，那么变通的范围是什么？一般来说，自治条例和单行条例在以下两个方面，对法律★■★■◆、行政法规作出变通规定。一是国家法律明确授权可以变通的事项★★◆■★◆。如婚姻法等法律中明确规定民族自治地方可以根据该法的基本原则制定变通或补充规定。二是国家立法虽未明确授权，但是不完全适合本民族自治地方实际情况的规定。我国幅员辽阔，地区间经济、文化发展不平衡，特别是自治地方与沿海发达地区相比，差距很大★◆◆，国家立法是面向全国的，难以完全照顾到民族自治地方的特殊情况，因此，有些规定可能存在不完全适合自治地方的情况。在这种情况下，自治条例和单行条例依法可以对有关规定予以变通◆★■■◆★。
一★◆◆★■、地方性法规案的提出
在立法法制定的过程中，对于如何划分中央与地方的立法权限范围★■★◆■，提出过三种方案◆★■★■■：第一种是对中央和地方权限范围一一作出列举；第二种是维持宪法的现行规定■★◆◆◆，不作进一步明确◆★■★◆★；第三种是划出一块全国人大及其常委会的专属立法权限◆★■■★，对地方性法规的权限范围只作原则规定★■◆■。第一种方案既不符合我国的体制，又不可行。这是因为，我国是单一制国家◆◆★■◆，地方的权力是中央赋予的，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况★■◆■■◆，同时，实际上也很难对中央和地方的立法权限都作出列举★★★◆■。第二种维持现状的意见，不能解决现实中存在的立法权限不明确的问题★◆。经过反复研究，立法机关采取第三种方案◆★◆■，在规定全国人大及其常委会的专属立法权后，对地方性法规的权限范围作出了原则规定。
第六十四条地方性法规可以就下列事项作出规定：
(三)自治条例和单行条例不得对其他有关法律★★◆、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定
这一规定是指■■★★◆■，在有上位法的情况下，为保证法律和行政法规的实施■★■◆，地方性法规可以制定执行性的规定。法律和行政法规是要在全国范围内实行的■★◆■◆，为了符合全国各地情况，有些规定只能比较概括和原则◆■■，比较具体的规定，则需要由地方性法规根据本行政区的实际情况加以制定，这样才利于更好地根据实际情况执行法律和行政法规◆■■◆◆。在一些法律和行政法规中对此作出了明确的规定，如《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第五十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本法可以制定选举实施细则，报全国人民代表大会常务委员会备案。”对于上述规定，地方人大及其常委会应当制定地方性法规◆■，这是地方人大及其常委会的职责。地方制定执行性的■★■■★★、具体化的规定，不能和法律、行政法规相抵触。
提出地方性法规案◆◆★，是地方性法规制定程序的正式开始。
一■◆◆★、自治条例和单行条例制定中应遵循的原则
立法法对提出地方性法规案的要求，没有作规定，但对提出法律案的要求★★★◆★，作了规定◆■■。立法法第四十八条规定，提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明★★，并提供必要的资料◆◆■■★★。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。立法法的这一规定，同样适用于地方性法规案。
【释义】本条是关于地方政府规章的规定★■■★★◆。
第二，省◆■■、自治区人大常委会对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区人民政府的规章相抵触的■◆★★■，应当作出处理决定。在立法法制定过程中■■■◆，曾有一种意见认为，较大市制定的地方性法规不能同省、自治区人民政府制定的规章相抵触。理由是◆★◆，省、自治区、直辖市制定的地方性法规不能同国务院制定的行政法规相抵触◆★■，较大的市作为省◆★■■、自治区的下级地方政权◆★，其制定的地方性法规也不得同省、自治区的规章相抵触★■■★■。立法机关经过研究，考虑到较大的市制定的地方性法规是经省、自治区人大常委会批准的，因此，其法律效力应当同省、自治区的地方性法规相同，因此■■★◆◆，不宜要求较大市的地方性法规不得同省、自治区规章相抵触。同时，为了保证法制的统一，立法法规定★■■◆，省、自治区人大常委会在批准过程中，如果发现报批的地方性法规同省、自治区规章相抵触◆■◆■，可以根据情况作出处理★◆■★◆。处理决定可以有三种情况：第一，如认为省、自治区的规章不适当，可以批准较大的市的地方性法规。根据立法法的规定★◆★，省■◆、自治区人大常委会有权撤销省◆■■★■◆、自治区人民政府制定的不适当的规章★★◆◆，因此当然有权批准与省◆★■■、自治区规章不同的较大市地方性法规◆■■。较大的市的地方性法规经批准后★■★，其效力即高于省、自治区政府规章，在较大的市范围内应当按照地方性法规执行■■◆★★★。如果省★★◆◆、自治区人大常委会认为省、自治区规章因不适当，不宜在其他地区执行★◆★★■★，在批准较大市的地方性法规的同时，可以撤销省、自治区的规章或责成省、自治区政府作出修改。第二◆◆◆★，如认为较大的市的地方性法规不适当，可以责成较大的市人大常委会对报批的地方性法规进行修改，如果较大的市不同意修改，可以不予批准。第三，如果认为较大市的地方性法规与省★★■★◆、自治区的规章的规定均不适当，则可以分别按照以上两种办法处理■■◆。
制定部门规章的主体有哪些呢？立法法规定，国务院各部、委员会★■◆★■、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以制定规章。赋予具有行政管理职能的直属机构享有规章制定权，是立法法新增加的内容。
地方性法规的特性之一是具有地方性，也就是说■■■★■■，第一，制定地方性法规的主体只能是地方国家权力机关■◆★；第二，地方性法规的内容应适应地方的实际情况◆■，解决本行政区域的实际问题；第三，地方性法规的效力只限于本行政区域，超出本行政区域即没有约束力■■◆★■。
各部委在制定规章时，应妥善地处理好各种关系：1.部委规章与行政法规的关系■★■◆◆。本来，制定规章应当以行政法规为依据■■◆，但是，由于什么事项应由规章规定，什么事项应由行政法规规定不甚清楚，而常常发生规章想“升格★■■■★”从而■★■★◆“挤占◆★◆■”行政法规的现象◆■；同时★★◆■◆■，行政法规因体制等诸多因素难以出台而将许多本应由行政法规规定的事项◆■★“降格◆■”由规章来规定。这种情况造成了法律规范位阶的混乱，在客观上影响了规章的实效◆■■◆★◆。2.部门规章与地方性法规的关系★◆★■■。这个问题的实质是中央与地方的关系问题。在这个层面上◆★，很难笼统地说部门规章的效力与地方性法规的效力孰高孰低。比如，在宏观经济方面◆◆■★■★，部委以规章形式确定的财政★■■、金融、计划等政策，应当说，在我们这样一个单一制国家里，地方国家机关的活动包括省级人大及其常委会制定地方性法规的活动，都要遵循◆■◆■■■。3.不同部委规章之间的关系■◆■◆。这个问题的实质是各部委的权限划分及相应的利益分配问题。由于其涉及政府职能转变和政府体制的改革等深层次矛盾而成为新旧体制转轨时期的热点和难点，使不少部委规章相互交叉、冲突和矛盾，造成地方尤其基层执法部门的混乱。“神仙打架◆■■■■■，凡人遭殃★◆★◆”已成为当前行政执法效率不高的重要原因◆★■■◆■。解决这个问题，关键是各部委要从政府职能转变和国家利益的高度来行使自己的权力，对那些由于权限划分不清楚的权力灰色领域◆★★◆◆■，不要以立法的方式来抢占◆■◆“地盘★■★★■■”；对那些可能要被改革掉的权力或者利益★★◆，不要以立法的方式加以巩固。
【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例的公布的规定■■。
建国后，我国地方立法经历了三个阶段■■◆■★：
(三)在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项
三◆■★、地方性法规案的表决
一、划分地方性法规权限范围的方式
二◆◆、制定部门规章的依据
中国人民银行是国务院组成的部委之一。中国人民银行是中华人民共和国的中央银行，在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理■■◆■。发布有关金融监督管理和业务的命令和规章是中国人民银行的职责之一。中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务★■■◆，不受地方政府◆◆◆◆、各级政府部门◆■◆★◆、社会团体和个人的干涉。中国人民银行的全部资本由国家出资■★，属于国家所有。审计署也是国务院组成部委之一。
地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。
【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例的制定程序的规定★■◆◆。
二、地方政府规章的权限范围
目前，我国共有27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市以及4个经济特区所在地的市。18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市包括：1984年国务院批准的唐山市、大同市◆◆■◆■★、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市★◆◆、无锡市、淮南市、青岛市★★■、洛阳市(同时批准的重庆市目前已升为直辖市)；1988年批准的宁波市；1992年批准的淄博市、邯郸市和本溪市；1993年批准的徐州市◆★、苏州市。4个经济特区所在地的市包括：深圳市、厦门市、珠海市和汕头市★◆■。海南经济特区包括整个海南岛，全国人大通过专门的授权决议，授权海南省人大及其常委会制定法规，在海南经济特区实施。因此，
二、制定地方性法规应当遵循的原则
应当注意的是，立法法的这一规定，只是规定了特别重大的事项应由地方人大通过■■◆★★★，但地方人大制定地方性法规的权限，并不限于此■★★，对于属于地方人大职权范围内的其他事项◆◆■■◆，地方人大也可以制定地方性法规◆■◆★★★。
地方性法规★■■，是指法定的地方国家权力机关依照法定的权限◆■★★◆★，在不同宪法■★■■、法律和行政法规相抵触的前提下，制定和颁布的在本行政区域范围内实施的规范性文件。自1979年以来，我国地方性法规的制定工作经历了探索起步★★、逐步完善和不断发展、提高的阶段，取得了巨大的成就。据统计，到1999年下半年，地方人大及其常委会制定、批准并报全国人大常委会备案的地方性法规约7000件。这些地方性法规的内容涉及地方政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、资源和环境保护等社会生活各个方面。地方性法规对于保证宪法和法律在地方的实施、对于补充国家立法以及各地因地制宜自主解决本地方的事务起到重要作用。立法法根据宪法★★■◆，总结多年来地方性法规的制定经验◆★★★，对地方性法规的权限和制定程序作出了相应的规定★■。
【释义】本条是对自治条例和单行条例的制定原则、报批程序以及变通范围的规定◆★★★★。
国务院下设各部、委员会。国务院部门的工作存在区别，有的是单项的行政管理◆★■■★，例如商业■★■■■◆、农业、林业等■■◆■■，这些部门的工作是由本部门单独承担的，其他部门的工作没有这一部门工作的内容■◆★■★★，有的是综合性行政管理，例如，计划、财政等■★■■，这些工作除了由国家发展计划委员会、财政部进行综合管理外，其他各个部门也有相应的内容，例如商业★◆■■◆★、农业◆◆■■、林业管理中，也有计划、财政的内容，因而综合性行政管理工作往住需要其他部门更多的支持，有时甚至是建立在其他部门工作的基础上的◆★◆★。
根据第九届全国人民代表大会第一次全体会议审议批准的国务院组成部门设置方案和经国务院第一次全体会议审议通过的国务院直属机构设置方案，国务院现有组成部、委员会29个，直属机构17个。
法律■★■◆★、行政法规中专门就民族自治地方所作的规定，是全国人大及其常委会■■■◆★、国务院立法过程中，已经充分考虑到维护国家整体利益和照顾自治地方民族特点和实际情况的需要而制定的■◆◆★，对此，自治条例和单行条例就不能再以特殊为由进行变通★◆◆★。例如，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第九条规定了地方各级人民代表大会的代表名额的确定办法◆★◆■。该条第一款规定，省◆★★、自治区■■◆、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省■■■、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表◆■■★◆★；人口超过一亿的省，代表总名额不得超过一千名。该条第三款中规定◆■★■，自治区◆◆★、聚居的少数民族多的省★■◆■，经全国人民代表大会常务委员会决定■◆■■★，代表名额可以另加百分之五。这里，第一款的规定为一般规定◆★■，而第三款的规定是专门就民族自治地方所作的规定，对此，不应再作变通规定。
根据本条的规定，地方性法规的立法主体包括两大类■■◆★★：一是省■★■、自治区和直辖市人大及其常委会◆★■，目前，我国除台湾省外共有22个省、5个自治区和4个直辖市◆★★■■■。二是较大的市人大及其常委会。根据立法法的规定◆■◆■★，较大的市包括以下三种：1.省★★、自治区的人民政府所在地的市(以下简称省会市)；2■■.经国务院批准的较大的市★■◆；3◆■◆★◆.经济特区所在地的市★◆★◆■。
经济特区法规是经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定制定的在经济特区范围内实施的法规。经济特区法规是我国地方立法的一种特殊形式★■★◆■◆。我国的经济特区和经济特区立法是改革开放的产物。1980年8月2日，国务院向全国人大常委会提出了在广东省的深圳★◆■、珠海★■◆★■、汕头和福建省的厦门设立经济特区◆■■■，并同时将《广东省经济特区条例》(草案)提请审议。同年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议批准了国务院提出的《广东省经济特区条例》。此后，全国人大及其常委会作出了一系列关于经济特区立法的授权决定★★★。1981年11月26日，五届全国人大常委会第二十一次会议决定授权广东省、福建省人大及其常委会，根据有关的法律、法令和政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1988年4月13日◆◆★，七届全国人大一次会议决定划定海南岛为海南经济特区，同时★■★，授权海南省人大及其常委会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律◆■◆、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人大常委会和国务院备案★★。经济特区立法开始以来■★★■■，广东省、福建省以及海南省人大及其常委会根据国家法律、法规和政策以及国务院的行政法规的原则◆★■，结合经济特区的实际情况■★■★，制定了大量的经济特区法规，对于经济特区的经济建设和改革开放，发挥了重要作用。为了更好地发挥经济特区的作用■■■★，1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议、1994年3月22日八届全国人大第二次会议和1996年3月17日八届全国人大第四次会议，分别决定授权深圳市、厦门市和汕头市、珠海市的人大及其常委会和各该市的人民政府分别制定法规和规章★■◆■■■，分别在各该经济特区实施◆■■◆。
在立法法制定过程中，对于上述可以变通的事项★■◆◆★★，各方面的意见是比较一致的■■■；但同时提出，立法法应对不能变通的事项作出规定，以使自治条例和单行条例的变通范围更加明确。根据本条第二款规定◆■■★★★，自治条例和单行条例不能作变通规定的范围包括以下几个方面★★：
(一)为执行法律、行政法规◆★■◆★■、地方性法规的规定需要制定规章的事项◆■■；
地方政府规章是指由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规并按照法定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法■◆★■、规则等规范性文件的总称。
(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。
(一)自治条例和单行条例不得对法律和行政法规的基本原则作出变通规定
根据本条的规定，地方性法规可以作出规定的事项，包括三类★■★：
【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例公布载体的规定。
【释义】本条是对地方性法规的权限范围的规定
据报道，北京市人民政府今后将定期出版公开发行《北京市人民政府公报》，刊登北京市人大及其常委会通过的法规以及北京市人民政府制定的规章■★★，使地方性法规的公布载体得以规范化。同时★■◆★，通过一份刊物即可了解本市不同的国家机关制定的法规和规章，将大大方便读者★★，这种做法值得提倡。
第二节规章
第六十九条省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。
一是调整的事项范围■◆■。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规★◆■、决定◆◆★、命令的事项。这就是说，为执行法律■■◆◆◆★、国务院行政法规■■◆◆、决定■■、命令的规定可以制定规章，不是执行上述规定■■■■★，不能制定部门规章。法律★◆、行政法规、国务院决定、命令的规定◆★，国务院各部门是要严格执行的，但在执行过程中◆★★，如果需要具体化，或作出专门规定★◆■★★，才能付诸实施，就可以制定规章。如果法律★■■★◆、法规的规定比较具体，不必再做规定就可以执行的，可以不再制定规章◆■◆◆。为执法制定规章时，应当注意★■■，法律有明确规定的不要照抄、照搬，搞四世同堂、五世同堂★■，而应当就特别需要的内容做规定，不要自行构筑体系。
在人民代表大会闭会期间◆◆，常委会主任会议、本级人民政府、人大各专门委员会以及常委会组成人员五人以上联名可以向本级人大常委会提出属于本级人大常委会职权范围内的议案■★◆◆■■。
【释义】本条是对涉及国务院两个以上部门职权范围的事项制定规章的规定◆■■◆。
在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本◆★■★★★。
我国的1982年宪法没有规定较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规。1982年12月五届全国人大五次会议修改地方组织法时，增加规定■★◆★★◆：◆◆“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会■★★★★■，可以拟定本市需要的地方性法规草案★★，提请省■■★、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定■◆★◆■◆，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。■◆”根据这一规定，省会市和经国务院批准的较大的市只有地方性法规草案的拟定权，没有制定权◆■◆。1986年12月六届全国人大常委会第十八次会议修改地方组织法时■★■★★，将这一规定修改为：省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。当时★◆◆，任全国人大常委会秘书长兼法制工作委员会主任的在修改说明中指出，◆◆■■■“建议省■★■■◆★、自治区简化审批程序，只要同宪法■★★◆、法律★◆◆、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触，原则上应尽快批准■■■★”★★■，实际赋予了省会市和经国务院批准的较大的市部分立法权■■■★◆★。从1986年以来，一些省、自治区人大常委会是按照这一建议办的■◆◆，但也有些省◆◆★★◆、自治区人大常委会批准程序过于复杂，实际上同制定程序没有什么区别，使批准的时间拖得过长，影响了一些报请批准的地方性法规的及时出台★★◆◆★◆。
根据宪法和有关法律规定，国务院各部门的下属厅局无权制定规章是明确的。在现实生活中，这些无权制定规章的机构却制定了大量的规定。它们制定的规定有些在内容上与部门规章或地方规章没有多大区别◆■，有些规定由国务院的部门批准或批转，因此◆★◆■■■，许多在实际部门工作的把这些规定与规章相混淆。按照宪法和有关法律规定，规章的制定必须严格按照权限进行，没有规章制定权的国务院各部门的下属机构不能制定规章。
根据本条的规定■★◆◆★，省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。由大会主席团公布，一方面是由于地方没有类似国家主席这一超然于行政机关、审判机关和检察机关之外的职位；另一方面，主席团作为人大会议的主持机关，凡人大会议需要向公众公布的事项，都由主席团公布■★，因此地方性法规由它公布比较顺当。
部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规★■★■■◆、决定、命令的事项。
(二)自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法作出变通规定
较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后■■◆■★★，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布◆■。
我国宪法规定，中央和地方国家机构的职权划分★◆，遵循在中央统一领导下充分发挥地方主动性、积极性的原则。“不抵触■◆■★★”原则正是在地方性法规与中央立法的关系上体现了上述中央与地方关系总的原则。根据不抵触原则★★◆，首先，地方性法规的制定要有利于国家法制统一，只能由法律规定的事项，地方性法规不能涉及★■◆◆；法律■★■◆◆◆、行政法规已经作出规定的，地方性法规不能与之相违背。第二，在地方性法规的制定中■■◆，应充分发挥地方立法的主动性和积极性，通过制定地方性法规◆■★◆★■，结合本地方的具体情况和实际需要，因地制宜，保证宪法、法律和行政法规的实施■◆■，同时有针对性地解决地方性事务■◆■■。对于专属立法权之外的事项★■◆，考虑到国家处于改革时期，中央立法不能一步到位的★◆■◆◆★，地方可以先行立法★★■◆■，在总结实践经验后，再上升为中央立法。
一、地方政府规章的制定主体
一、地方性法规的公布载体
这里，有两个问题需要注意■◆★★■：第一，根据立法法的规定，地方应对确有需要作具体规定的事项制定地方性法规，哪些方面需要规定就规定哪些方面★★◆★★■，不要构筑体系，对法律、行政法规的规定不要作不必要的重复■★★■。第二，地方性法规应当以法律■★◆★★◆、行政法规规定为依据作出具体化的或补充的规定，但不能同法律或行政法规相抵触◆★◆◆■。
最高国家权力机关的专属立法权，是地方性法规的“禁区”，无论国家是否制定法律★■■■，地方都不能作出规定，否则地方性法规就是越权，是无效的★◆★■。对于最高国家权力机关专属立法权以外、国家尚未制定法律或者行政法规的事项■★■◆，则允许地方性法规先行作出规定。在实际立法实践中，即使是允许地方先行作出规定的，如果涉及中央统一管理的事项，地方也不宜作出规定。因此■◆★★，在国家立法出台前，地方可以先制定地方性法规◆◆★◆■，以解决地方的实际问题◆■■★★。但中央一旦立法，由于法律和行政法规的位阶高于地方性法规■◆■，地方性法规同法律或行政法规相抵触的规定即为无效，制定机关应当及时进行修改或者废止。
第六十五条经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定■■★◆，制定法规，在经济特区范围内实施。
第七十条地方性法规■◆◆■◆★、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登★★■★。
在大会期间，大会主席团、常委会★★◆、各专门委员会、本级政府提出的地方性法规案◆◆■■◆■，由主席团决定提交本级人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告◆★，再由主席团审议决定提交大会表决。代表十人以上联名提出的地方性法规案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议◆■，提出是否列入大会议程的意见◆◆★■，再由主席团决定是否列入大会议程。实践中，向大会提出的地方性法规案，往往是先向常委会提出，经常委会审议后，由常委会决定提请大会审议。
民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，全面系统地规定了民族自治地方的建立◆■◆★，民族自治地方自治机关的组成和自治权，上级国家机关领导和帮助，民族自治地方内的民族关系等■★■，是各民族自治地方立法的法律依据。如果允许变通民族区域自治法的规定★★■■◆，民族自治地方就否定了自己立法的法律依据★◆◆，因此，民族区域自治法也是不能变通的。
第七十二条涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。
伴随着改革开放的发展以及经济特区立法的实践探索，目前在经济特区法规制定中存在的一个主要的问题是，经济特区法规进行变通的权限在哪里■◆◆★★■。经济特区法规的权限范围是由全国人大的授权决定规定的，但由于全国人大的授权决定规定得比较原则◆★，因此，宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则不能变通外，经济特区法规在其他情况下变通的权限并不明确。在这一问题上，目前更具争议的是，由于经济特区法规具有试验性，因此■★■◆，国家在相应方面制定了法律和行政法规后◆■★★◆■，经济特区法规能否对其再进行变通？对此，存在两种意见。一种意见认为■★■◆，现在情况与过去有很大变化，改革已在全国全面推进，有些已经制定了法律、行政法规，如证券法、公司法等，这些法律在经济特区也要实行★■■◆■，不能再变通◆★◆，不然形成不了统一的市场■■。另一种意见认为◆★★★，随着改革开放的深入发展◆◆◆■★★，经济特区的特殊政策是减少了★■■◆，但中央对于经济特区的基本政策没有变，特区“试验田■◆■◆◆”的地位没有变，特区在发展市场经济■◆、加强城市管理等许多方面★◆◆，对于完善企业制度、促进高新技术产业发展、完善社会保险、加速行政体制改革、促进环境保护等问题■★★，还会有创新和变通，特区立法的先行、试验功能以及补充功能是特区发展的保证◆◆■，因此，中央立法后，仍应允许特区立法在遵循中央立法基本原则的前提下进行变通★◆。
自治条例和单行条例报经批准后★◆★★■◆，分别由自治区■★◆◆◆■、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。
对于如何理解规章的制定依据，过去曾有两种不同意见■◆◆★◆■：一种意见认为■■■，有权制定规章的行政机关除了根据法律、法规制定规章外，在不同法律★◆◆◆★、法规相抵触的前提下★★◆■■，在法律赋予的职权范围内，根据实际需要也可以制定规章。认为制定规章是规章制定机关行使行政管理职权的形式之一，规章制定机关在其职权范围内，凡法律未曾禁止的，以及不属于法律、法规明确列举的调整事项◆★■■★，规章制定机关可以通过制定规章来履行职权。如果将规章的调整权限仅限定在根据法律、法规的具体授权上★◆■，必将限制行政机关的管理职能，可能会使一些本应管理的事项因缺少规范而不能管，或者使一些本来能够纳入依法管理范围内的行政行为，只停留在政策管理层次上。这种意见被称为“职权说■★”。
(一)地方性法规的沿革
宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下◆★◆◆，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。■◆★■”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条和第四十三条对宪法的规定作出了补充，规定：省、自治区、直辖市以及省★◆◆★◆、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法★◆◆■★★、法律◆◆、行政法规相抵触的前提下■◆★，可以制定和颁布地方性法规。对于制定地方性法规应当遵循的原则，立法法在本条中对宪法和地方组织法的规定进行了重申。
(二)省★★★、自治区人大常委会对较大的市制定的地方性法规的审批程序
二■■◆◆◆★、自治条例和单行条例的报批程序
(一)根据法律和行政法规制定规章
除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的◆■★，省、自治区■■★■★、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效◆★，制定机关应当及时予以修改或者废止■★◆。
实践中，地方人大及其常委会通过的地方性法规，主要是本级政府提出的◆■■★■，其次是常委会的工作机构◆◆◆■◆★。代表团、代表联名或常委会组成人员联名提出的议案不少◆■◆◆，但由于议案内容往往不很规范，很难直接提请会议审议◆◆◆★，因此被直接列入议程审议通过的很少◆◆★■★。
第二阶段是从1954年宪法的颁布至1979年地方组织法的颁布。1954年宪法确立了由中央统一行使国家立法权的制度■■，取消了一般地方享有的法令■■◆、条例拟定权，仅规定民族自治地方有权制定自治条例、单行条例，全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关，全国人大常委会负责解释法律◆■★★★、制定法令★★。1975年宪法和1978年宪法在立法权方面也作了类似的规定。
(一)根据本行政区域的具体情况和实际需要的原则
(二)关于统一审议问题
第六十七条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。
所谓地方性法规的公布载体，是指在何种媒体公布地方性法规的文本■◆。在外国■◆★◆★，许多国家都有公布法律的正式刊物，这类刊物多称为公报或政府公报，如《意大利共和国公报》、《法兰西共和国政府公报》。在我国的香港特别行政区称为香港政府宪报★◆■★★★。公报或宪报公布法律非常及时，而且其中有一些还可供公民或市民免费索取■◆■，为公民了解法律提供了方便。在立法法制定之前◆◆■★◆，我国对地方性法规公布后的刊登，没有相应的法律规定★■★★◆■，实践中，一般是在常务委员会公报(有的地方称会刊、会报)上刊登■◆，同时也在本地报纸上刊登■■◆■。但有一些地方，人大常委会的公报是内部刊物■■★，无法达到公布的目的。而报纸刊登■★■★，由于经济原因■★■■★，许多地方报纸不愿刊登或刊登不及时■★◆◆。
自治条例和单行条例的制定程序与地方性法规的制定程序基本相同，但也有区别：第一，自治条例和单行条例只能由民族自治地方的人民代表大会制定，常委会不能制定。但自治条例案或单行条例案可以由常委会向大会提出★★◆，或由其他提案人向常委会提出，经常委会审议后，再提请代表大会审议。因此◆■，立法法中关于全国人大及其常委会立法程序中的规定，自治地方在制定自治条例和单行条例制定程序时，可以予以参照◆◆。第二★◆■★■■，自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报省、自治区★■◆◆◆★、直辖市的人大常委会批准后生效。
地方性法规的制定权■■◆★★，主要是为了保证地方更有效地管理本行政区域内的各种事务◆◆，体现的是宪法的★★★■★■“遵循在中央的统一领导下◆★，充分发挥地方的主动性、积极性的原则◆◆■■◆★”。自治条例和单行条例制定权■■◆，主要是为了保证民族区域自治机关行使自治权，体现的是宪法规定的“各民族一律平等”原则。
较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要◆◆◆★★★，在不同宪法★◆■★■、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规■◆◆，应当对其合法性进行审查◆★，同宪法★★■★■★、法律、行政法规和本省■◆★★■◆、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。
决定和命令一般都是就某一专门事项或具体问题所作的决定。决定通过后长期适用，而命令基本是针对某个具体问题作出的，一次有效■■◆■，如局部地区问题等。
立法法颁布前，对于自治条例和单行条例的公布，法律没有明确的规定，因此实践中做法不太一致。比如，自治州的自治条例报经省人大常委会批准后，有的地方以省人大常委会公告的形式公布，有的地方交由自治州人大常委会公布■◆◆◆★。立法法对于自治条例和单行条例的公布作出了明确的规定■◆■■◆，即：自治条例和单行条例报经批准后★■★■，分别由各自的制定机关的人大常委会发布公告予以公布，而不由批准机关公布。这同较大的市制定的地方性法规报经批准后，由较大的市人大常委会公布的规定是一致的。
第六十八条地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节■◆★◆◆、第三节■★■、第五节的规定★■，由本级人民代表大会规定。
目前★★■，国务院部门规章之间★■★◆■、国务院部门规章与地方性法规之间★■■★■、国务院规章与地方政府规章之间不协调、不一致甚至相互矛盾的现象较为严重◆★★◆。这种情况的原因很复杂，有的是一些部门从本部门的权力和利益出发■◆■★◆■，各发各的规章，相互矛盾★◆■，甚至同法律、行政法规相抵触★◆，这种“打规章仗★■★■”的状况，造成部门规章与地方性法规之间★★◆★■、部门规章与地方政府规章之间不一致；有的是由于权限划分不清楚■■■，比如，中央与地方的权限划分不清楚★■■，有的是中央各部门之间的权限划分也不清楚。这些问题都应当解决。因此立法法为解决规章“乱”的问题，从源头上采取措施◆★，即制定规章时◆◆■◆，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章★◆。
(一)参照法律案的审议程序
二、地方性法规权限范围
地方性法规的公布是指法定主体将地方性法规制定机关通过的法规依法定程序予以公开发布。公布是地方性法规制定程序中的一个法定程序。法律是以国家的强制力来保证执行的，需要全社会的遵守和执行◆■◆■■。要使一切国家机关★◆■◆、社会组织以及每个公民都去遵守和执行法律，首先要使他们了解法律的内容。地方性法规是在一个地域范围内实施的规范，其中的许多内容是对法律和行政法规的具体化以及涉及本地方事务的规定，可以说与本地区的个人和组织的利益息息相关★★■■◆◆。因此，要使地方性法规发挥作用，必须做好地方性法规的公布工作★■■★，否则，即使通过的地方性法规本身是完善的■■◆◆，在实际的执行过程中仍然可能发生混乱，这对加强法制是十分不利的。
省★◆■★■、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布◆■■。
法律和行政法规是适用于全国各地区◆◆★、各部门和各行各业◆■★★■，是各部门制定规章的依据。从我国多年的立法实践看，法律、行政法规的规定有的比较原则★◆★、概括◆★★◆，而把一些具体解释性◆■◆◆◆■、专业性的规定，授权国务院各部门制定，这样一是可以避免法律◆◆◆★■◆、法规过于冗长繁琐；二是可以保持法律◆◆◆、法规的稳定性，减少过多的修改和调整。
第一，省◆★★◆、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。对于地方性法规的规定是否适当、立法技术是否完美◆★★■、文字表述是否优美，不作审查。如果在审查中发现报批的地方性法规同宪法、法律■◆■、行政法规或本省、自治区的地方性法规相抵触，省、自治区人大常委会可以不予批准，也可以发回修改。
第七十三条省、自治区■★、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省★◆★◆■、自治区★◆、直辖市的地方性法规■■■★★■，制定规章■★★■。
(二)地方性法规的主体
部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定的程序所制定的规定、办法、规则等规范性文件的总称。本条对部门规章的规定，有三个方面的内容：
部门规章与行政法规的内容划分应把握以下几点◆■：第一，调整内容是法律没有规定■◆★◆★，国务院也没发布过决定、命令加以规定的，应当制定行政法规来规定◆■◆★，不能规定在部门规章中。第二，调整内容涉及几个部门的管理权限◆◆，超出单个部门职权的，应制定行政法规★★。现行由几个部门联合制定规章的做法应逐步改进。在一个部门权限内的内容■■◆■，可制定部门规章■★。第三，在我国目前有些部门职权范围划分并不十分明确的现状下，调整内容很明确地在部门职权范围内的◆★■◆◆★，制定部门规章★■◆；调整内容是否属于本部门职权范围尚不明确的，制定行政法规。第四，凡是有关行政机关职权■◆、地位、机构设置等组织法方面内容的，制定行政法规◆★★★。部门规章不能规定组织法方面的内容★★★★◆。第五，在中央和地方的分权关系还有待于通过体制改革解决的情况下◆★，为了避免地方利益破坏政令的统一性，凡涉及中央和地方较大利益关系的问题◆◆■，都应通过制定行政法规来加以解决。
第七十一条国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
根据宪法和地方组织法规定，制定地方性法规的主体包括有地方性法规制定权的人民代表大会及其常委会。但实践中，除少数涉及代表大会职权的地方性法规(如人民代表大会工作条例或议事规则)外，地方人大常委会很少向人民代表大会提请地方性法规案。在有的地方★★◆■■◆，人民代表大会甚至从未制定过地方性法规，使宪法和法律规定的地方人大制定地方性法规的权力被虚置■■◆，这是不符合宪法和法律原意的■■◆★★■。出现这一问题的原因★■◆★★，一是由于宪法和地方组织法没有对地方人大及其常委会制定地方性法规的权限范围作出划分■★■。根据宪法规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律◆■◆★■◆。虽然目前对于究竟何为■◆★◆◆“基本法律”◆★■■★，还存在不同意见◆■■，但宪法的规定为全国人大及其常委会在立法权限上作出了基本的界定和分工。而地方性法规则没有也难作基本与非基本之分。二是由于地方人大召开人大会议时，会期比较短，为节省时间，一般也就不将地方性法规案列入议程。另外★■◆■，地方人大常委会对地方人大制定地方性法规的权力认识不足也是造成这一问题的原因之一◆★■★。针对这一情况★■◆◆★，本条规定：★◆“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，从而为地方人大及其常委会在制定地方性法规方面的权限作出了一个基本的分工★★。对于什么属于“特别重大事项”，立法法没有作出明确规定。一般来说■■◆◆◆，凡涉及本地区全局的重要事项或涉及较多数群众切身利益或较多群众关心的事项■■■■★，都可以认为属于特别重大事项◆◆■■。
在制定立法法时，就划分地方性法规和地方政府规章的调整权限问题，争论较多。一些反映◆■★★◆，目前地方性法规和规章在调整权限上，矛盾比较多，主要是政府规章扩大了调整权限。具体表现在：(1)很多政府规章没有制定根据。(2)有些本应由地方性法规规定的事项，政府部门因怕麻烦或者怕政府的规定不能通过，而改用规章来规定。(3)一些行政部门从方便管理出发，扩大行政管理职权，过多强调相对人的义务，而对自身的行为约束得不够★★★■◆。(4)设置的处罚比较多，有的罚款数额很大。也有的提出，我国当前处在一个过渡时期，在法制建设上，方方面面要依法管理★■◆，另一方面，诸多事业发展较快，未能立法，而规章的制定程序较简便■■，适应性比较。
二是部门权限。部门规章的制定和发布必须在其权限范围之内■■■◆★■，在内容上必须是本部门业务范围的事项，凡不属于本部门管理的事项，不要在本部门规章中规定，即使是本部门权限内的事项★◆，制定的规章也只能在法律★■◆◆◆、行政法规、决定、命令规定的幅度内加以具体化，不能越权和与法律■★◆★★、法规相抵触。
(一)为执行法律、行政法规的规定◆◆★，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项◆■；
(二)向常委会提出地方性法规案和列入议程程序
根据地方组织法的规定★■◆◆★★，地方各级人大负有在本行政区域内■★■■◆，保证宪法、法律★◆■、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职责。一部法律和行政法规的基本原则★★■★■，是它们最核心的内容，是法律和行政法规基本精神的体现。如果自治条例和单行条例对基本原则作出变通，那么就是对整部法律或行政法规的否定★■★◆，当然更谈不上保证宪法、法律★■、行政法规在本行政区域内的遵守和执行■◆◆★■，这是与其担负的职责相违背的。比如，变通婚姻法◆★★★■，不能变通婚姻法关于婚姻自由■◆★★■◆、一夫一妻、男女平等■■◆◆◆、保护妇女、儿童和老年人的合法权益等基本原则。变通民法通则■■◆■■，对其中的自愿、平等、等价有偿和诚实信用原则不能变通。
国务院部门规章的制定依据有两类，即法律、行政法规，国务院的决定和命令。
本条第二款规定，■◆★■◆“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规◆★★■★、决定、命令的事项★■★★◆”，将部门规章限定在与执法有关的事项，实际上是对上述争论作了一个结论◆★。应当说这一规定更接近于依据说的观点。
(二)地方性事务中需要制定地方性法规的事项
第一阶段是从1949年新中国成立到1954年宪法颁布◆★◆★。1949年12月26日■■，中央人民政府政务院制定的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定◆★★■■★：大行政区人民政府或军政委员会有权根据共同纲领和国家的法律■★◆★、法令，以及中央人民政府规定的施政方针和政务院颁布的决议★◆、命令★◆■■，拟定与地方政务有关的暂行法令、条例，报政务院批准或备案。1950年1月6日中央人民政府政务院制定的《省、市、县人民政府组织通则》规定■★★■◆◆：省■◆◆、市★◆、县人民政府有权拟定与省政◆◆■★、市政、县政有关的暂行法令、条例或单行法规，报上级人民政府批准或备案。这一时期，地方制定暂行法令、条例或者单行法规的活动，还不能称之为现在所说的地方立法，但具有地方立法的萌芽。
三■◆◆、部门规章的权限范围
国务院在领导和管理国家的经济、文化等建设事业和各项行政工作中◆◆★■★★，经常需要根据实际情况★■◆◆，采取行政措施，发布决定◆★■■、命令以及通知等文件。国务院常务会议◆★、总理办公会议也经常讨论国家管理工作中的重要事项或问题★★◆◆，并作出相应的决定或命令。这些决定和命令，也是国务院有关部门制定规章的依据。
审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督★◆■■★★，向国务院总理提出审计结果报告。审计署对中央银行的财务收支，进行审计监督。审计署在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权■■◆★★■，不受其他行政机关◆■★◆◆◆、社会团体和个人的干涉■■。